بوروکراسی چیست؟ و آیا خوب است یا بد؟
بروکراسی به هر سازمانی اطلاق می شود که از چندین اداره تشکیل شده و هر یک دارای قدرت سیاست گذاری و تصمیم گیری هستند. بروکراسی در نهادهای دولتی، ادارات و مدارس قابل مشاهده است. بنابراین، درک نحوه عملکرد و ویژگی های واقعی بروکراسی ها و مزایا و معایب آن ها اهمیت دارد.
ویژگی های اساسی بروکراسی
- ساختار پیچیده و چند سطحی اداری
- تخصصی شدن دپارتمان ها
- تقسیم دقیق قدرت
- مجموعه ای استاندارد از قوانین یا رویه های عملیاتی رسمی
تعریف بروکراسی
بروکراسی به هر سازمانی اطلاق می شود، چه عمومی و چه خصوصی، که از چندین واحد یا دپارتمان سیاست گذاری تشکیل شده باشد. کسانی که در بروکراسی ها کار می کنند، به عنوان بروکرات ها شناخته می شوند.
در حالی که ساختار اداری سلسله مراتبی در بسیاری از دولت ها شاید رایج ترین نمونه بروکراسی باشد، این اصطلاح می تواند ساختار اداری کسب و کارهای بخش خصوصی یا دیگر سازمان های غیردولتی، مانند دانشگاه ها و بیمارستان ها را نیز توصیف کند.
ماکس وبر، جامعه شناس آلمانی، نخستین کسی بود که به طور رسمی بروکراسی را مطالعه کرد. او در کتاب خود با عنوان "اقتصاد و جامعه" در سال 1921 استدلال کرد که بروکراسی مؤثرترین شکل سازمان دهی است، به دلیل تخصص های ویژه ای که دارد، اطمینان، تداوم و اتحاد هدف را داراست. اما او همچنین هشدار داد که بروکراسی بدون کنترل می تواند آزادی فردی را تهدید کند و مردم را در "قفس آهنین" قوانینی غیرشخصی، غیرمنطقی و انعطاف ناپذیر محبوس کند.
بروکراسی در دولت ها در زمان ظهور اقتصادهای مبتنی بر پول و نیاز ذاتی آن ها به انجام معاملات قانونی امن و غیرشخصی به وجود آمد. مؤسسات مالی بزرگ، مانند شرکت های معامله عمومی سهام، به دلیل توانایی منحصر به فرد سازمان های بروکراتیک خود برای برخورد با نیازهای پیچیده تولید سرمایه داری، به مقام برجسته ای رسیدند.
نمونه های بروکراسی
نمونه هایی از بروکراسی ها را می توان در هر جا یافت. اداره های دولتی وسایل نقلیه، سازمان های نگهداری سلامت (HMO)، مؤسسات مالی مانند پس انداز و وام و شرکت های بیمه همگی بروکراسی هایی هستند که بسیاری از افراد به طور منظم با آن ها در ارتباطند.
در بروکراسی فدرال دولت ایالات متحده، بروکرات های منصوب قوانین و مقرراتی را تدوین می کنند که برای اجرای مؤثر و مداوم قوانین و سیاست های وضع شده توسط مقامات منتخب ضروری هستند. به طور کلی، حدود 2000 آژانس، تقسیمات، دپارتمان ها و کمیسیون های دولتی فدرال نمونه هایی از بروکراسی ها هستند. بارزترین این بروکراسی ها شامل اداره تامین اجتماعی، خدمات درآمد داخلی و اداره مزایای کهنه سربازان می باشد.
مزایا و معایب بروکراسی
در یک بروکراسی ایده آل، اصول و فرآیندها بر اساس قوانین منطقی و قابل درک به وضوح قرار دارند و به گونه ای اعمال می شوند که هرگز تحت تأثیر روابط بین فردی یا ائتلاف های سیاسی قرار نگیرند.
با این حال، در عمل، بروکراسی ها اغلب نمی توانند به این ایده آل دست یابند. بنابراین، مهم است که مزایا و معایب بروکراسی را در دنیای واقعی در نظر بگیریم.
ساختار سلسله مراتبی بروکراسی اطمینان می دهد که بروکرات های مسئول اجرای قوانین و مقررات وظایف به روشنی تعریف شده ای دارند. این "زنجیره فرمان" واضح به مدیریت اجازه می دهد تا عملکرد سازمان را به دقت زیر نظر داشته باشد و به طور مؤثر با چالش های پیش رو برخورد کند.
طبیعت غیرشخصی بروکراسی معمولاً مورد انتقاد قرار می گیرد، اما این "سرما" عمدی است. اعمال قوانین و سیاست ها به طور سخت و پیوسته احتمال رفتار غیرمنصفانه بعضی افراد را نسبت به دیگران کاهش می دهد. با حفظ غیرشخصی بودن، بروکراسی می تواند اطمینان حاصل کند که همه افراد به طور برابر مورد توجه قرار می گیرند و دوستی ها یا وابستگی های سیاسی بر تصمیمات بروکرات ها تأثیر نگذارد.
بروکراسی ها معمولاً با طلب کارکنانی که دارای سوابق تحصیلی تخصصی و تخصص مرتبط با آژانس ها یا دپارتمان هایی که به آن ها اختصاص داده شده اند، رویکرد دارند. این تخصص به همراه آموزش های مستمر کمک می کند تا بروکرات ها بتوانند وظایف خود را به طور مداوم و مؤثر انجام دهند. علاوه بر این، حامیان بروکراسی استدلال می کنند که بروکرات ها معمولاً در مقایسه با غیر بروکرات ها دارای سطوح بالاتر تحصیلات و مسئولیت شخصی هستند.
در حالی که بروکرات های دولتی سیاست ها و قوانینی را که اجرا می کنند، تعیین نمی کنند، با این حال، نقش مهمی در فرآیند قانون گذاری از طریق ارائه داده ها، بازخورد و اطلاعات ضروری به قانون گذاران منتخب ایفا می کنند.
به دلیل قوانین و رویه های سخت گیرانه خود، بروکراسی ها معمولاً کند به موقعیت های غیرمنتظره پاسخ می دهند و به شرایط اجتماعی در حال تغییر به سرعت سازگار نمی شوند. علاوه بر این، وقتی که به کارمندان اجازه انحراف از قوانین داده نمی شود، کارمندان ناامید می توانند به نیازهای افرادی که با آن ها در ارتباطند، بی توجه و دفاعی شوند.
ساختار سلسله مراتبی بروکراسی ها می تواند منجر به "ساخت امپراتوری" داخلی شود. سرپرستان دپارتمان ممکن است زیرمجموعه های غیرضروری اضافه کنند، چه به دلیل تصمیم گیری بد و چه به منظور افزایش قدرت و مقام خود. کارمندان اضافی و غیرضروری به سرعت بهره وری و کارایی سازمان را کاهش می دهند.
به دلیل نبود نظارت کافی، بروکرات هایی که قدرت تصمیم گیری دارند می توانند خواستار و پذیرای رشوه برای کمک به سایرین شوند. به ویژه، بروکرات های سطح بالا می توانند از قدرت موقعیت خود به نفع منافع شخصی خود سوءاستفاده کنند.
بروکراسی ها (به ویژه بروکراسی های دولتی) به تولید مقدار زیادی "کاغذ بازی" معروف هستند. این به فرآیندهای طولانی و رسمی اشاره دارد که شامل ارائه فرم ها یا اسناد متعدد با الزامات خاص بسیار است. منتقدان استدلال می کنند که این فرآیندها توانایی بروکراسی را در ارائه خدمات به عموم کند می کند و در عین حال هزینه های مالی و زمانی را بر دوش مالیات دهندگان می گذارد.
نظریه ها درباره بروکراسی
از زمان ظهور و افول امپراتوری روم، جامعه شناسان، طنزپردازان و سیاستمداران نظریه هایی (هم پشتیبان و هم منتقد) درباره بروکراسی و بروکرات ها توسعه داده اند.
ماکس وبر، جامعه شناس آلمانی که پیشتر اشاره شد، یکی از نخستین افرادی بود که در دوران مدرن به اهمیت بروکراسی به طور جدی فکر کرد. اصطلاح بروکراسی از کلمه فرانسوی "برو" به معنای "میز" گرفته شده است، اشاره ای به میزهای کوچکی که نمایندگان پادشاه در شهرها در حین سفرهای دولتی خود برپا می کردند.
وبر درباره آلمان در اوایل قرن بیستم نوشت، زمانی که سرمایه داری در حال گسترش بود و کسب و کارهای بزرگی را به وجود می آورد. تغییر در صحنه اقتصادی تأثیرات مهمی بر دولت داشت. وبر بروکراسی را به عنوان یک راه منطقی برای سازمان دهی کسب و کارهای پیچیده و دولت ها می دید. او آن ها را نه به عنوان شرورهای ضروری، بلکه به عنوان بهترین واکنش سازمانی به یک جامعه در حال تغییر می دانست.
طبق نظر وبر، بروکراسی های مدلی دارای ویژگی های زیر هستند:
- زنجیره فرمان که به صورت سلسله مراتبی است؛ بالاترین بروکرات کنترل نهایی را دارد و قدرت از بالا به پایین جریان دارد
- تقسیم کار واضحی که در آن هر فرد دارای شغف تخصصی است
- قوانین رسمی که به وضوح نوشته شده و به خوبی برقرار شده است و همه افراد در سازمان از آن تبعیت می کنند
- مجموعه ای مشخص از هدف ها که همه افراد در سازمان به سوی آن تلاش می کنند
- استخدام و ترفیع بر اساس صلاحیت؛ هیچ شغفی به دوستان یا خانواده داده نمی شود مگر اینکه آن ها بهترین صلاحیت را داشته باشند.
- عملکرد شغلی که بر اساس بهره وری یا میزان کاری که یک فرد به انجام می رساند، ارزیابی می شود
وبر بر اهمیت بروکراسی در انجام امور تأکید کرده و بر این باور است که یک بروکراسی سازمان یافته و منطقی، کلید موفقیت در عملکرد جوامع مدرن است. او هشدار داد که اگر کنترل نشود، بروکراسی می تواند آزادی فردی را تهدید کند و افراد را در "مثلث آهنین" قاعده محور قفل کند.
ناظران دولت مدرن آمریکا معمولاً به مثلث آهنینی اشاره می کنند که بهترین نماینده گر انجام کارهای دولتی است. مثلث آهنین که گاهی به آن "زیر دولت" می گویند، شامل گروه های ذی نفع، اعضای زیرکمیته های کنگره و بروکرات های آژانس است.
طبق این نظریه، آژانس ها و دپارتمان ها معمولاً با لابی گرهای گروه های ذی نفع که می خواهند بر اقدامات آن ها تأثیر بگذارند، ارتباط نزدیکی دارند. گروه های ذی نفع ممکن است آمارهای مفیدی را به آژانس های دولتی ارائه دهند و به دنبال این هستند که دیدگاه های آن ها شنیده شود. هر دو گروه لابی گر و بروکرات ارزش تماس با زیر کمیته های کنگره را دارند که قوانینی را که بر منافع آن ها تأثیر می گذارد، شکل می دهند. این سه گروه در همکاری با هم، سیاست های دولت را تعیین می کنند.
نمونه ای از چنین مثلث آهنینی می تواند انجمن آمریکایی افراد بازنشسته (AARP)، زیرکمیته پیرشدن مجلس و اداره تأمین اجتماعی باشد که همه با هم برای تعیین سیاست دولتی در مورد تأمین اجتماعی کار می کنند.
این می تواند شامل مشاوران، حسابداران و دستیاران اداری باشد. این فقط افراد رده بالا مانند رئیس جمهور، رئیس کارکنان، رئیس مجلس یا lider sénatorial نیستند که تصمیمات واقعی را در دولت می گیرند. اغلب، بازیگران اصلی در دولت، بروکرات های آژانس هستند که در پس زمینه فعالیت می کنند.
قانون پارکینسون یک توصیه نیمه طنزآمیز است که می گوید "تمام کارها گسترش می یابند تا زمانی را که برای تکمیل آن در دسترس است، پر کنند." اغلب به گسترش بروکراسی یک سازمان اعمال می شود، این "قانون" بر اساس قانون گاز ایده آل در شیمی است که می گوید گاز برای پر کردن حجم در دسترس گسترش می یابد.
تاریخ نگار بریتانیایی، سر سیریل نورتکوت پارکینسون، در سال 1955 درباره قانون پارکینسون نوشت و تجربیات سال های خود در خدمات مدنی بریتانیا را به اشتراک گذاشت. پارکینسون دو عامل را که موجب رشد بروکراسی ها می شود توصیف کرد: "یک مقام می خواهد که زیرمجموعه های خود را افزایش دهد، نه رقبای خود" و "مقامات برای یکدیگر کار ایجاد می کنند." پارکینسون همچنین مشاهدات کنایه آمیز خود را ارائه داد که تعداد کارمندان در خدمات مدنی بریتانیا به صورت سالانه 5 تا 7 درصد افزایش می یابد "صرف نظر از هرگونه تغییر در مقدار کار (اگر وجود داشته باشد) که باید انجام شود."
اصل پیتر که به نام معلم کانادایی و "هیراکیولوژیست" خودخوانده، لورنس جی. پیتر نام گذاری شده است، بیان می کند که "در یک سلسله مراتب، هر کارمند تمایل دارد به سطح ناکارآمدی خود ارتقا یابد."
طبق این اصل، کارمندی که در شغل خود ماهر است به سمت شغل بالاتر که مهارت ها و دانش متفاوتی می طلبد، ترفیع می یابد. اگر آن ها در شغل جدید نیز ماهر باشند، دوباره ترفیع می گیرند و این روند ادامه دارد. اما در یک نقطه، کارمند ممکن است به سمتی ترفیع یابد که مهارت ها و دانش تخصصی لازم برای آن را نداشته باشد. پس از رسیدن به سطح شخصی ناکارآمدی خود، کارمند دیگر ترفیع نخواهد گرفت و در سطح ناکارآمدی خود به مدت بقیه دوران حرفه ای اش باقی خواهد ماند.
بر اساس این اصل، نتیجه پیتر بیان می کند که "در طول زمان، هر سمت به تدریج توسط کارمندی اشغال می شود که صلاحیت لازم برای انجام وظایف آن را ندارد."
قبل از اینکه وودرو ویلسون رئیس جمهور ایالات متحده شود، او یک استاد بود. در مقاله اش در سال 1887 با عنوان "مطالعه اداره"، ویلسون نوشت که بروکراسی یک محیط کاملاً حرفه ای ایجاد می کند که "عاری از وابستگی به سیاست های زودگذر" است. او استدلال کرد که غیرشخصی بودن مبتنی بر قوانین بروکراسی، آن را به مدل ایدئال برای سازمان های دولتی تبدیل می کند و ماهیت کار بروکرات ها به آن ها اجازه می دهد که از تأثیرات سیاسی خارج از آن ها محفوظ بمانند.
در اثر خود به نام "نظریه اجتماعی و ساختار اجتماعی" در سال 1957، جامعه شناس آمریکایی رابرت کی. مرتون به نقد نظریه های قبلی بروکراسی پرداخت. او استدلال کرد که "نقص تربیت شده" ناشی از "مطابق سازی بیش از حد" در نهایت موجب ناکارآمدی بسیاری از بروکراسی ها می شود. او همچنین دلیل آورد که بروکرات ها بیشتر مایل هستند که منافع و نیازهای خود را در اولویت قرار دهند، نه منافع سازمان. علاوه بر این، مرتون نگران بود که با توجه به اینکه بروکرات ها ملزم به نادیده گرفتن شرایط خاص در اجرای قوانین هستند، ممکن است در مواجهه با عموم "خودبزرگ بین" و "متکبر" شوند.